如何对食品安全加强监管

Q1：如何看待食品安全制度及政府如何监管

深度分析食品安全问题频发的原因，有两个方面需要关注：一方面是许多学者推崇的市场经济的自我调节能力失灵，另一方面是政府监管的有效性不足
■ 《环球财经》特约撰稿 何远山 陈超
近年来，我国发生一系列食品安全重大事件，政府虽不断加大食品安全监管力度，却没有达到预期效果。今年5月，“挂羊头卖鼠肉”事件成为舆论焦点，再度引发公众对食品安全问题的担忧。端午节前后，有关粽子的安全问题又频频曝光，如糯米过期、粽叶染色反复使用等。如何才能让公众在餐桌上放心吃饭，已经成为非常重要的社会问题。
深度分析食品安全问题频发的原因，有两个方面需要关注：一方面是许多学者推崇的市场经济的自我调节能力失灵，另一方面是政府监管的有效性不足。
食品安全监管的有效性存疑
有效性是完成策划的活动或达到策划结果的程度。长期以来，我国的监管部门习惯了用“出动执法人员多少人次，查处食品违法案件多少件，罚没多少款项、取缔和停产了多少违规企业等”总结监管成绩。总体来看，我国食品质量安全水平保持稳定，并呈上升态势。但是，也存在着从小作坊到大企业，从某个区域到某个食品行业不时暴露的各类食品安全问题，这些令老百姓对食品监管的有效性产生质疑。
近年来我国食品安全事件层出不穷，仅2013年上半年发生的具有一定影响的食品安全事件就不下20起。食品质量安全问题已影响了国人的健康，有专家担忧地说：“食品安全问题已经是一个很严重的问题，如果不采取相应的解决办法，再过50年，很多人将生不了孩子。” 2011年中国人民大学中国调查与数据中心在消费者关于食品安全问题的民意调查结果显示：67.8%的受访者将其归咎于政府及相关部门监管不严。当下食品安全事故频发，消费者对政府监管信心严重不足。
许多有影响的重大食品安全问题都是媒体曝光以后，地方政府和监管部门才开始“彻查”。每当一起食品安全问题被曝光，总会有人提出这样一个疑问：连那些非专业、非执法的记者都能发现的食品安全问题，为什么监管部门、专业的执法人员和检验人员却一直蒙在鼓里呢？如公安部破获的“地沟油”案，民警就是在接访中听到群众反映而引起警觉，从而顺藤摸瓜破获的，而相关的监管部门和检验机构却没有发挥应有的作用。
据国务院食品安全办报告显示，目前，全国具有食品相关检验能力的技术机构近7000家，大部分隶属于卫生、农业、质检、粮食、食品药品监管、环保等部门，从业总人数达15.04万。这些机构由各有关部门分头建设、各自设置技术机构，每年各部门都投入大量的财力物力进行基础设施建设。但是，近几年曝光的各类食品安全事件中，极少是由检测机构提前检验出来的，这些监管部门设立的法定检测机构没有起到很好的防控作用。一般都是媒体曝光后，检验机构才开始被动地寻找检测方法。一个尴尬的例证：记者将一批地沟油样品送至国家食品质量安全监督检验中心，其中两瓶样油的检测结果竟符合食用植物油和食用动物油的一般指标要求。各类发证检验、监督检验、执法检验难以把关，按通用标准、通用方法也发现不了问题，不得不让百姓质疑监管部门检验机构的能力。
影响食品安全监管有效性的因素
今年3月国家食品药品监督管理总局成立，4月国务院发布了《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，对地方食品药品监督管理体制再次进行调整完善。国务院还提出，要“建立最严格的食品药品安全监管制度。”监管制度的调整能否提高政府监管的有效性呢？还需要实践去检验。为了提升政府监管的效果，需要对其制约因素进行深度分析。
一是食品监管的宏观环境问题，这包括四个角度
政府管理意识需要提高
我国地方政府管理有两个普遍存在的问题，制约着食品监管的有效性。
一是政府职能转变不到位。长期以来，我国地方政府热衷于经济建设中的配置资源，过多地干预微观经济活动，追求GDP的高速增长。二是地方政府的政绩观和现实利益需求。现行的财税体制、政绩考核制度难以克服地方政府的增长主义倾向。这些追求经济发展、维持形象和稳定的倾向，会让地方政府产生地方保护主义、纵假护假、干预监管部门的执法等行为，采用不正当手段保护本地食品企业的利益，影响到监管部门的监管。
法制法规需要跟进
我国的食品法律制度存在三个方面问题：
一是重公法监管、轻私法保护成为食品安全问题层出不穷的制度根源。相关法律法规明确规定了政府在食品监管的行政许可和行政处罚等公权力，消费者被侵权时通过司法等途径获得经济补偿的渠道不畅，广大消费者在维护自身权益、促进食品安全方面所起到的作用微乎其微，且最终沦为不安全食品的受害者。
二是处罚力度轻。现行法律没有实现守法所获得收益大于违法所承担的成本之目的，对违法企业的处罚力度远没有西方发达国家大。而且，监管中自由裁量权的存在也让惩罚是否到位大打折扣。食品生产者的违法成本低，起不到很好的震慑作用。
三是缺乏统一性和系统性。由于食品法律法规体系缺乏国家整体指导和精心规划，使得不同位阶和部门的法律法规之间存在冲突，内容有交叉重复、不协调现象。数量虽然多，但有些方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要。
社会性监管需要加强
我国食品安全的社会性监管包括行业协会、消费者、中间层等。由于行业协会、消费者协会等组织长期以来政社不分，在法律地位、资金来源、运作的独立性等方面存在诸多限制，对政府存在依赖思想和千丝万缕的关系，监管作用不突出。媒体监督由于涉及到媒体背后的经济、政治、管理体制等方面的制约因素，不同程度地存在顾及诸多利益或权力，或受到某种利益诱惑而最终无法形成有效的舆论监督。由于社会性监管力量薄弱，加重了政府监管的负担，而政府监管部门却也没能很好地发挥和支持社会性监管的作用。
食品生产和消费环节互相影响
我国当前的食品安全状况不容乐观，尤其是部分食品生产经营者不讲诚信道德，目无法纪，惟利是图。社会诚信的严重缺失搅乱了市场经济的正常秩序，容易出现劣币驱逐良币的现象，破坏了行业的正常竞争。另一方面，消费者有关食品安全的知识和信息有限，对口感的偏好加大了食品质量的不安全程度。而且，消费者的消费能力也直接影响了生产者的市场行为。食品行业的发展现状和消费者不理性，给食品政府监管增加了难度。
二是食品监管领域的体系性问题，这包括七个方面
监管体制亟需梳理
长期以来，我国食品监管一直存在多头监管问题。监管环节过多，导致政出多门，多头执法，监管职能交叉重叠，条块分割、沟通不畅，容易造成监管漏洞甚至真空。今年3月，改组成立国家食药监总局后，以前我国食品药品实行“分段监管为主、品种监管为辅”的体制变成由一个部门统一管理。 新的食药监总局由多家部门组建而成，如何将这些机构较好地组合在一起，还需要一个磨合过程。
监管行为需要自律
监管部门在监管过程中缺乏有效的监督机制和激励机制，很容易被企业的不法利益诱惑，出现权力异化、出租和寻租。过去，有些监管部门由于财政供养机制不顺，依赖于罚款返还保障办公经费和工资福利，或者把经济收入作为干部考评重要指标等原因，影响监管的公正性和效率。由于监管职能的绝对垄断性，无法直接评估内部行为效率，也无法比较各部门之间的效率，工作人员没有竞争压力，导致监管措施不能有效地执行到位。
监管目标需要清晰
我国的监管机构往往被赋予了无所不包的含义，监管目标不明确。这既会造成“监管缺位”，不能保障公众利益；也有会造成“过度监管”，损害市场机制活力。食品监管部门的目标应该是确保食品安全和公众健康，防止欺骗、促进健康，让那些触碰了道德和法律底线的企业和个人及时受到应有的惩罚。监管部门希望多做些锦上添花的业务，但是这往往会影响本质职能的正常发挥，导致政府信任危机。而且这种总体引导功能，导致在责任的承担上倾向于抽象的总体责任或转嫁式的替代责任，监管部门争权夺利、趋利避害，给权责的统一带来冲击，形成监管越来越无为或形式化。
监管方式需要改进
我国目前的监管方式还存在缺乏连续性、“运动式执法”、重审批轻监管等缺陷。根据新制度经济学理论，这些传统的统治型监管理念和监管方式已经内化到监管部门的运行模式中，即使知道存在缺陷却也很难轻易改变。食品安全监管方式的更新同样受到原有制度的约束和阻碍，并且这些传统监管方式反过来又进一步强化了路径依赖，增加了改革的难度。
监管技术需要创新
长期以来，我国的食品科技体系主要是围绕解决食物供给数量而建立起来的，而对于食品安全问题的关注相对较少，结果导致食品安全监管科技成果和技术储备不足，成为制约我国食品安全监管体系发展的一大瓶颈。美国食品药品管理局1万名正式员工中，2100名是有学位的科学家，其中包括900名化学家和300名微生物学家。据了解，美国 FDA 的多残留检测方法可同时检测食品中 360 多种农药残留物，德国的方法可检测 325 种，而我国只能检测 180 种农药残留。
监管信息需要公开
在食品市场中，由于消费者自身力量的局限、企业与消费者之间信息不对称的存在，信息公开制度的建立显得更有意义。公开的信息包括企业和食品信息，也包括监管方式、监管结果，使消费者能够知悉食品市场的安全性和对行政权力的有效监督。目前有的监管部门考虑到地方经济、市场稳定、部门形象等因素，在信息公开时具有一定的选择性。有些部门及官员信息垄断，削弱对监管企业及食品质量信息的透明度，这些都不利于监管效率的提升。
检验机构需要竞争
在我国，传统上的食品检验机构以及国家认可食品检验机构均隶属于官方。在食品安全执法时，一旦面临多个部门之间的利益纠纷，就会出现不同部门隶属的检测机构其检测结果不一致，甚至互相矛盾。或出于部门或地方之间的利益，误报、谎报、迟报食品检测及结果。2012年湖南“金浩茶油”致癌物超标事件就是个很典型的例子。这些检验机构因是监管部门的直属单位，依靠垄断地位获取的检验任务基本满足生存发展。由于职能定位不准确，没有发挥好公益性的监督检验服务，过于偏重经济效益和自身发展，其安全把关、风险防控和服务消费者的公益性职能没有充分显现。
如何提高食品安全监管的有效性
要从根本上解决食品安全监管存在的弊端，可以尝试先从两个方面逐步改进。
第一，优化食品安全政府监管的社会环境。
有关部门需要转变政府职能，改变传统绩效考核模式。改革财税体制，使地方政府事权、财权相统一。结合绩效管理和行政问责，强化导向机制，引导政府部门和人员全面正确履行职能，建立中央对地方政府的奖惩机制，尽量遏制地方负责制带来的激励不相容弊端。
法律法规方面需要做到“公法私法并重”，国家有必要建立完备的私法，以便确权、规权和维权。对食品安全问题应该加大惩罚力度，不仅加大经济上的处罚力度，提高违法成本，更要追究肇事者的刑事责任。监管部门应为公民维权提供便利，食品监管部门应建立起针对消费者的便利检验制度，积极协助消费者进行检验，为其提供检验帮助，给予检验证据，以便消费者能通过司法途径获得赔偿。
在社会管理领域，亟需重建中国社会诚信体系。从根本上铲除滋生惟利是图的土壤。在全社会建立诚信档案，斩断造假者无所顾忌、任意恣肆的造假之路。
第二，如何完善食品安全政府监管的治理结构。
监管部门需要明确保障食品安全、保护公众健康、维护消费者合法权益这一基本目标，承担好监督、支持和评价的角色，充分体现监管专业化和本位化的需求。按照透明的规则，运用法律对市场准入、生产和服务质量、安全、卫生进行专业监管，把该让渡给社会、市场的让渡出去，把该担当的角色担当起来。
政府方面需要保障公务员和行政执法人员的经费，对监管部门实行严格的收支脱钩，杜绝行政收费和罚没款返还，防止监管部门为了生计和部门利益而“生财有道”。
通过严格的问责机制对监管人员进行有效管理。《食品安全法》、《刑法修正案（八）》对食品安全监管人员责任追究的规定更加严厉，制度再好也要严格执行才有效。国家要完善具有可操作性的责任追究规则，要将个体承担作为责任落实的关键，避免问责流于形式。
将监管信息公开，鼓励社会和公众监督。监管部门需要公开监管过程，及时发布监管信息，引导公众监督。监管政策设计要听取公众意见，维护公众利益。监管政策要保持稳定，给生产企业保证稳定的监管环境。建立有效的监管决策程序机制，可使用成本－收益分析，这包括：通过量化分析、评估该措施的潜在收益，指出可能受益的人；通过量化分析、评估该监管措施的潜在成本（包括监管机构指定和执行监管规则的行政成本，食品生产企业和其他人遵守规则的服从成本，以及对经济市场运行等产生的不利效果等），并指出可能承担的人；考察其他实质上可以以较低成本实现相同监管目标的替代性方案，同时分析这些替代性方案的潜在收益和成本，并说明不采用的法律原因。

Q2：如何加强食品安全监管

在食品安全监管，至少应包括四个方面的监管，即行业组织的自我监管、政府监管、社会监督、消费者的自我救济。笔者从事法学实践工作近十年，从基层法律工作者角度，结合《食品安全法》、《侵权责任法》等规定，提出新的思路和建议，希望能对我市各职能部门如何更好履行职能，加强食品安全工作监督管理有所裨益。
一、加大对不作为或乱作为的政府官员的行政和刑事责任追究力度。
近几年各地频发的食品安全事件，使政府有关部门对食品安全监督失职问题一直备受社会苛责。某些职能部门的不作为让食品安全监管形同虚设，一些负有食品安全监管职责的国家机关工作人员，尽管涉嫌玩忽职守或者滥用职权，却很少被追究刑事责任。确保百姓的餐桌安全，单靠处罚相关企业显然不够，必须把失职的监管部门工作人员一并纳入处罚范围，对监管失职人员追究法律责任。在现实生活中，地方政府和职能部门出于各种目的，玩忽职守、怠于履行保护消费者合法权益和净化食品市场秩序的安全监督管理职责，导致惟利是图的食品生产经营者有恃无恐地制造食品安全问题，一些重大食品安全事故屡屡发生。甚至某些职能部门还为不具备法定食品生产经营资质的经营者开绿灯，违法行政许可等等。《食品安全法》授予行政机关的食品安全监管职责对被监管者而言是行政权、国家公权力，对广大消费者与社会公众而言则是沉甸甸的责任。为督促行政权执掌者各司其职，《食品安全法》从法律责任方面各职能部门拒绝或怠于行使监管职责、以及滥用职权监管职责的法律责任。此种法律责任既包括国家对政府官员给予的行政处分，也包括国家对受害消费者承担的国家赔偿责任。同时《刑法修正案》（八）新增食品安全监管失职罪，根据本条规定，构成食品安全监管失职罪的，对行为人处五年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。由于宜昌目前还没有出现重大食品安全事故，所以应更加突出宣传食品安全监管失职罪。
笔者同时认为，若出现食品安全事故，监管部门的负责人应主动引咎辞职，地方政府的主要负责人也应被撤职。这种问责机制对于牢固树立法治政府、责任政府与服务型政府的新理念，保护消费者合法权益产生了积极的法律效果、社会效果与政治效果。为将此种问责机制常态化、制度化、规范化，《食品安全法》第95条分别规定了地方政府主要领导和监管部门主要领导的行政处分措施。虽然只有一个法条，但从该法条中可以明确，政府的“一把手”和职能部门的“一把手”，都有可能由于本地、本部门违反法定食品监管职责而被摘掉“乌纱帽”。根据《食品安全法》第95条第1款之规定，县级以上地方政府在食品安全监督管理中违反该法规定、未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。此处的“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”既包括地方政府主管食品安全监管工作的副职领导（如副县长、副区长），也包括地方政府的正职领导。根据《食品安全法》第95条第2款之规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门违反该法规定、不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。
二、建立信息共享平台，强化食品安全全程监管。
由于食品安全涉及食品生产、加工、储藏、运输、流通和消费等诸多环节，任何一家监管部门都难以单独承担安全监管的重责大任。在“一个部门管不了”的情况下，现行食品安全监管体制被迫选择了多家部门分段监管的思路。其中，农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。
分段监管体制虽然有助于督促相关部门各司其职，避免“一个部门管不了”的现象，但也出现了“多个部门管不好”的弊端：监管部门之间既存在着监管重复，也存在着监管盲区。在“田头”到“餐桌”的各个食品生产经营环节，似乎都有农业、质监、工商、卫生等部门“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市场上泛滥成灾。在消费者投诉产品质量问题后，相关部门之间要么缺乏信息互通，要么相互推诿。再如，对食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布等不属于任何一个环节的事项，由哪个部门负责并不明确，客观上又产生了部门职能交叉、问责不清的严重问题。由于职责分工不清，有些部门在小集团利益的驱使下，采取了“有利就抢着管，无利就让着管”的实用主义思维，必然削弱监管部门的监管效率，甚至贻误最佳监管时机。
为彻底打破“一个部门管不了、多个部门管不好”的恶性循环，应建立信息共享、快捷高效、无缝对接的全程食品安全监管体制，特别是我市卫生局、质量技术监督管理局、食品药品监督管理局、工商行政管理局等部门应建立沟通平台，保障信息畅通。就地方层面的监管职责分工而言，该法第5条第2款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”。
为消除监管空隙，提高监管效率，《食品安全法》第6条还要求县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。为充分发挥地方政府对当地食品企业的监管资源优势，要求地方政府对本行政区域的食品安全监管负总责。《食品安全法》第5条第1款和第3款规定：“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作”。因此在建立信息共享机制，强化全程管理过程中应由地方政府统一协调。
笔者认为，建立信息共享，加强沟通平台建设，应该一手抓监管的分工，一手抓监管的合作。换言之，既强调每家监管部门依法勤勉、权威高效地履行各自法定职责；又强调监管部门之间信息共享、监管联动、无缝对接，最终全面建立360度全方位、24小时全天候地覆盖各种食品生产加工、流通和消费环节的合作监管体制。与监管分工相比，监管合作更具挑战性与艰巨性。
三、在民事赔偿诉讼中加大惩罚性赔偿适用。
我国《侵权责任法》第47条规定：“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”该条就产品缺陷规定了惩罚性赔偿。我国《食品安全法》96条规定，违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。依《食品安全法》第99条的规定，食品是“指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品”。据此，食品既包括未经加工的原料，也包括经过加工制作的食品成品。《侵权责任法》第五章规定的“产品责任”中的产品，则为《产品质量法》规定的产品。而依《产品质量法》第2条的规定，“产品”指的是“经过加工、制作，用于销售的产品”，若食品符合“经过加工、制作”和“用于销售”要件，亦构成产品，食品类产品就既属于《侵权责任法》“产品责任”所辖范围，亦在《食品安全法》所调整的食品范畴之内。因此，因食品类产品的缺陷而遭受损害的消费者，既可根据《食品安全法》96条第2款，亦可依据《侵权责任法》第47条请求惩罚性赔偿。
但是《食品安全法》96条第2款针对的是“不符合食品安全标准”的食品；而《侵权责任法》第47条针对的是缺陷产品，就食品领域而言，针对的是存在缺陷的食品类产品。但《侵权责任法》本身没有明确规定产品缺陷的概念，需要参照特别法。根据《产品质量法》第46条的规定，缺陷是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。仅从文义而言，不符合食品安全标准的产品，当然属于缺陷产品；若符合了食品安全标准，则不属于缺陷产品。《食品安全法》96条第2款和《侵权责任法》第47条在食品领域惩罚性赔偿的产品类型上并不会产生不一致。但有学说认为，应当以不合理危险为标准认定产品是否具有缺陷，即便产品的各项性能指标都符合该产品的强制性标准，该产品仍然可能存在缺陷；司法实践中亦有案例予以支持。因此，即便某食品类产品符合食品安全标准，消费者虽不能请求《食品安全法》96条第2款意义上的惩罚性赔偿；但若存在不合理危险，依然构成缺陷产品，被侵权人仍可以请求《侵权责任法》第47条意义上的惩罚性赔偿。
笔者要强调的是，依《食品安全法》96条第2款的规定，只要是不符合食品安全标准的产品，消费者就可以请求惩罚性赔偿。而《侵权责任法》第47条其适用范围较之前者明显缩小，只有在致人死亡、健康严重受损的人身损害情形，被侵权人才可以请求惩罚性赔偿。也就是说，生产某一不符合食品安全标准的食品类产品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品类产品，构成《食品安全法》96条第2款意义上的惩罚性赔偿，但若没有发生严重的人身损害，则不构成《侵权责任法》第47条意义上的惩罚性赔偿。因此，笔者认为在民事赔偿诉讼中要加强《食品安全法》关于惩罚性赔偿的适用。
但是，从维权成本角度讲，没有人会为十倍惩罚性赔偿而维权。但《食品安全法》尽管引入了惩罚性赔偿，但数额仅有十倍的赔偿。这个赔偿太低了，既然是惩罚性赔偿就不应该封顶，设立这个制度的目的，就是要让制假企业知道，一万个人买了产品，哪怕只有一个消费者提出来要赔偿，整个企业可能就倒掉了。对於那种故意的、恶意的行为，应当在经济上给予致命的惩罚。所以在司法实践中还应更广泛地适用精神损害赔偿，以弥补其规定的不足，当然笔者也期待法律的完善。

Q3：如何加强食品安全监管提出建议和意见

一、是进一步深化本市市场监管综合执法体制改革，全面落实食品安全属地监管责任。

二、是进一步加强基层食品安全监管队伍职业化、专业化建设，切实提升基层食品安全监管能力与突发事件应急处置能力。

三、是进一步强化食品安全全过程监管，切实落实食品生产经营企业主体责任，严守食品安全底线。

加大投入，政策补贴。提高管理部门人力物力，提高法律力度。
找人才，去基层找，干的好要重用，干的不好要换人。
多了解过程，分析出问题根源。不要看结果。